对农村土地问题法律制度的反思——历城唐王农地调查报告
【摘要】调查目的：调查农地实际运作状况，揭示存在的问题，以求得到重视与解。
调查方式：访问笔录 问卷调查 资料收集
调查时间：20xx年7月11日－20xx年7月15日
调查人员：赵明（组长） 刘光 于福旺 陈晓鹏
调查对象：历城唐王农地使用现状
一、唐王镇概况
唐王镇位于历城区东北部，因唐朝李世民东征曾在此地安营而得名，面积72.74平方公里，耕地4800公顷，辖46个行政村，人口58272人。人口出生率10.6‰，自然增长率4.6‰。
经济概况 国内生产总值52120万元，比上年增长14.6%，其中一、二、三产业分别为24860万元、14950万元、12310万元，同比分别增长l2%、15％、20%；财政收入1465万元，同比增长155万元；农民人均收入达3616元，同比增加176元。
区位优势 唐王镇是久负盛名的“大白菜之乡”，是著名的农业大镇。地势平坦，土质肥沃，地下水资源丰富，具得天独厚的农业生产条件，种植小麦、玉米、花生等粮油作物和白菜、西红柿等几十种蔬菜。大棚菜生产已形成规模。境内的白云湖则为渔业生产提供了良好的条件，唐王渔场20xx年被批准为市级森林公园，是历城区著名的旅游景点。
二、调查内容
1、农村集体土地权属及现状。
为反映农民自身对土地权属的意识，我们通过问卷及访问 “你耕种的土地是谁的？”。结果选“国家的”占到83％、“村集体的”占13％、“小组的”占3％、“个人的”占1％，为期一周的调查，最使我们感到意外的便是有83％的农民都认为他们耕种的土地是国家的，在他们看来这似乎是顺理成章、理所当然的事情。追问原因的时候，部分人解释说税费、公粮（税费改革后已经没有了）都交给了国家，农村要听国家的，而且国家可以随时收回土地，所以土地是国家的；也有为数不多的人认为之所以说是国家的是因为集体被架空，没有处分、收益的权能，做不了事，也日益代表不了农民群众的利益和声音；更多的人则认为这没有理由，也不需要理由，“土地是国家的，这还要问吗？！”。这说明集体土地所有权的主体在他们印象中是模糊的、缺位的，而对国家所有权的印象则非常强烈而鲜明。我国土地管理法第10条明文规定“集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”由此可见，小组、村、乡镇是集体土地三个合法的所有权人，但法律所赋予的集体土地所有权于现实生活中却被法律上的所有权人给自我否定掉了，其中原因，颇值得深究。
2.使用状况
农民对现行土地承包政策是否满意？“满意的占52%；， “不满意”，占总数的38%。在农民是否愿意种地的调查中，表示“愿意”，占总数的45%；， “如果税费负担减轻就愿意”，占总数的41%； “不愿意”，占总数的11%。虽然愿种地者为多数，但仍不足50%。
可见，我国现行的农地承包政策在总体上虽然受到了农民的拥护，但农民种地的积极性普遍不高。从一些村的调查结果反映，农民对现行承包政策普遍持“无所谓”甚至“不满意”的态度，主要原因一是由于农地上负担的税费过重，加之农产品价格(尤其为粮价)上不去，所以种田几乎无利可图，在有些地区，甚至种田还要倒贴。这自然削弱了农民对土地的感情，也影响了土地承包政策的声誉；二是由于承包到户的政策与某些地区的情况不符，所以实施效果不理想，从而影响了当地农民现行土地承包政策的满意度
3、农地使用权的流转
需要说明的是，这里的流转限定于不改变用途的流转，以区别于征用。
调查分析所得的结论是多数村土地稀少，流转并不多。存在的流转主要是转包、租赁和代耕代种。决定流转有偿、无偿的除了人际关系，重要的一点还有流转后土地的使用用途。如果是因为外出打工需要代耕代种一般是无偿的，如果是租用别人的地搞经济作物、农作物规模经营则是有偿的。问卷中 “如果你把地给别人种，你会向他收取一定费用吗？”一题中仍有44％的人选择了不会，选择会的只有37％，19％的选择视关系而定。除了由于流转并不普遍的原因外，农民效益意识不高也是一个重要原因。
关于转包，现实生活中一般是无偿的，大多是为了方便耕种进行调包以及因外出打工缺少劳力而发生的代耕代种，乡里乡亲，彼此都很熟，谈不上有偿的问题。为了调查农民转包的自主性，我们将问卷第四题设置为“你可以自主的实现土地流转吗？”结果只有29％的人选择可以，选择要通过村委的则占到71％。从具体调查的情况来看，张庄村是通过村委实现转包的。我们问村民：“你自己不想直接转包吗？”他们回答：“想啊，你自己去包给谁？他们包地是种蔬菜的，你一家那点地人家谁包啊？”“一亩地给您多少钱还是粮食？”“他们给的那点真不够吃的，还不如自己种呢”“那您怎么还同意转包？”“村里协调统一的，你自己不包也不行。”可以看出，总体上而言，农民转包的自主性并没有得到肯定。
关于租赁，这次调查笔者有一个感性认识即租赁一般都是有偿的，实际操作中，租赁主要采用两种形式：一种是村集体内部或外村的人租赁其他农民的土地用于经济作物的集中经营。集体内部的租赁，农民一般可自愿决定，村委只作为公证人在合同签订时出现；集体外部的人租赁本集体的农地，一些地方农民有决定权，一些地方则需要经过村委的同意，但征求集体成员意见的很少。另一种是一些地方村委出面将农民土地集中起来租给外地的投资商进行非农业经营（比如开工厂）。后者（我们把它界定为以租代征），它类似于反租倒包，但又不完全是。反租倒包是指集体经济组织根据农民意愿，将已发包给农民的土地反租（反包）回集体，经过投资开发，改善生产条件后重新发包给本集体经济组织的农民或租赁给集体经济组织以外的人。但从我们调查的结果看，第二种租赁使用的都是农地里很好的田地，且农民普遍不情愿，租赁合同的签订都是乡镇干部带人强行签订的，而且租赁合同一签就是十年，结果租是租出去了，有的投资商又不过来，导致田地大片的荒芜，杂草丛生，《中华人民共和国土地管理法》严格限制农用地转为建设用地，规定本集体组织之外的单位、个人承包土地需经过村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。但事实上，唐王镇一些村的这种做法没有经过村民大会的同意，在不改变所有权的情况下私自变更农用地的用途，开办工厂。这种以租代征的行为，其合法性颇令人质疑。
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